这一观点值得商榷.首先,实体与程序具有同体性,是不可分的,两者共同组成了行政行为,失去任何一方,行政行为都不能成立.目前关于实体法与程序法之间的关系,学者们讨论较多.一般认为,两者之间是一种互相保障的关系,没有程序法,实体法将成为无法实施的一纸空文;而没有实体法,程序法也将无法最终予以实施。
其实,实体与程序之间也是一种相互依存,相互保障的关系,实体通过程序实现其存在目的,程序借助实体实现其存在价值,缺少实体的程序与没有程序的实体都将失去其自身存在的价。英国现代法治原则确立法律规则应由实体和程序构成,主要原因也是考虑了实体与程序的不可分性.其次,被告行政机关负举证责任的范围取决于作为行政诉讼标的的行政行为的构成.行政行为除了包括作为行为结果的行政法律文书以外,还包括这一结果文书产生的过程或者程序。
行政行为是作为行为结果的法律文书和作为行为过程的程序的集合体.根据行政诉讼法的规定,被告行政机关对于作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件.这里的具体行政行为不仅限于作为结果的法律文书,而这里的举证责任当然包括作为具体行政行为重要组成部分的程序方面的举证责任.据此,被告行政机关应当提供履行程序义务的事实证据和所履行程序合法的规范依据.再次,行政行为过程中程序的主张权和操作权主要在行政机关.尽管某些行政程序是应行政相对人的要求履行的,但对于行政相对人所要求的程序是否履行以及如何履行的主动权和决定权在行政机关.行政程序的整个过程主要由行政机关来运作,尽管在个别行政行为过程中法律设置了行政相对人的参与程序,但一则这种参与程序并未普及到所有行政行为领域,二则这种参与只是一种辅助性的,行政相对人在行政程序运作的整个过程中并不享有主导权和决定权."行政程序性质上毕竟是行政权运作的形式和过程,法律既不允许个人和组织取代行政机关直接作出决定,亦不容许他们在此违背公定力要求而反抗行政机关违反实体和程序要求的行为."
行政机关在行政程序运作过程中的主导地位和谁主张谁举证的基本举证责任规则,使得被告行政机关对行政程序性问题承担举证责任成为必然.
如果确立由主张的一方对行政程序性问题承担举证责任,必然不合理地加重作为原告的行政相对人的举证责任.而且,由于行政公开化程度不高,行政管理规范化不足,技术手段落后等因素的客观存在,极易造成行政相对人在行政程序问题上的举证困难甚至是举证不能,无形中给对于行政程序违法的司法监督设置了障碍,使行政机关重实体,轻程序的不良传统得以延续.
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